地震法治監(jiān)督工作思考

一、工作的要求

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央著眼黨和國(guó)家長(zhǎng)治久安，從政治和全局的高度推進(jìn)監(jiān)督制度改革，初步形成了黨和國(guó)家監(jiān)督體系框架。黨的十八屆四中全會(huì)研究制定了《全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》，這個(gè)決定的總目標(biāo)是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，為實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)提供有力法治保障。建設(shè)社會(huì)主義法治體系就是要在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義制度和法治理論，形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)，實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

黨的十九大確立了習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想，明確了完善以憲法為核心的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系、建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系和法治國(guó)家，發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義法治理論，描繪了到本世紀(jì)中葉基本建成法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)的宏偉藍(lán)圖。黨的十九屆四中全會(huì)聚焦國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，多角度、多維度對(duì)法治體系、治理國(guó)家等制度體系進(jìn)行了頂層設(shè)計(jì)，明確要求守護(hù)這些制度原則、推進(jìn)改革創(chuàng)新，固根基、揚(yáng)優(yōu)勢(shì)、補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系。

中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015－2020年）》，總體目標(biāo)是到2020年基本建成職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。主要任務(wù)是依法全面履行政府職能，完善依法行政制度體系，推進(jìn)行政決策科學(xué)化、民主化、法治化，堅(jiān)持嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力的制約和監(jiān)督，依法有效化解社會(huì)矛盾糾紛，全面提高政府工作人員法治思維和依法行政能力。

國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于全面推行行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度的指導(dǎo)意見》，意見以問題為向?qū)?，著力推進(jìn)行政執(zhí)法透明、規(guī)范、合法、公正，不斷健全執(zhí)法制度、完善執(zhí)法程序、創(chuàng)新執(zhí)法方式、加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督，全面提高執(zhí)法效能，推動(dòng)形成權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政執(zhí)法體系和職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系。

國(guó)務(wù)院頒布實(shí)行了《重大行政決策程序暫行條例》行政法規(guī)，對(duì)健全科學(xué)民主依法決策機(jī)制，規(guī)范重大行政決策行為，提高決策質(zhì)量，保證決策效率進(jìn)行了規(guī)定。

中國(guó)地震局黨組以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)重要論述和黨中央關(guān)于全面依法治國(guó)的決策部署，印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)防震減災(zāi)法治建設(shè)的意見》，總體目標(biāo)是到2020年，防震減災(zāi)法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系基本健全，地震部門依法行政更加規(guī)范，防震減災(zāi)法治監(jiān)督體系更加完備，全社會(huì)防震減災(zāi)法治意識(shí)明顯提升，防震減災(zāi)法治化水平顯著提高。

二、現(xiàn)狀

按照法律法規(guī)和“三定”規(guī)定，中國(guó)地震局認(rèn)真履行法定職責(zé)，推進(jìn)防震減災(zāi)事業(yè)依法發(fā)展、科學(xué)發(fā)展。各級(jí)地震部門依法履行防震減災(zāi)工作監(jiān)督管理職責(zé)，不斷強(qiáng)化行政監(jiān)督檢查，在推動(dòng)防震減災(zāi)工作中切實(shí)發(fā)揮了主管部門的作用。

（一）履行法治監(jiān)督職責(zé)方面

推動(dòng)頒布的防震減災(zāi)一法五條例、地方規(guī)章制度都明確了監(jiān)督工作職責(zé)。中國(guó)地震局出臺(tái)了地震行政執(zhí)法規(guī)定、地震行政復(fù)議規(guī)定、地震行政法制監(jiān)督規(guī)定等規(guī)章制度，為行政執(zhí)法提供了法律依據(jù)。將法治監(jiān)督工作納入中國(guó)地震局年度考核評(píng)價(jià)體系，督促省級(jí)地震部門依法落實(shí)監(jiān)督責(zé)任。全面推行“行政執(zhí)法三項(xiàng)制度”，印發(fā)實(shí)施意見，明確執(zhí)法范圍，制定落實(shí)措施。貫徹落實(shí)“放管服”決策部署，建設(shè)“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”系統(tǒng)，強(qiáng)化事中事后監(jiān)管，不斷提升服務(wù)效能。

（二）接受監(jiān)督方面

一是自覺接受人大、政協(xié)的監(jiān)督。2008年防震減災(zāi)法修訂實(shí)施以來，配合全國(guó)人大常委會(huì)先后對(duì)15個(gè)省區(qū)市開展法律貫徹實(shí)施情況調(diào)研，推動(dòng)省級(jí)人大常委會(huì)開展140余次執(zhí)法檢查和執(zhí)法調(diào)研活動(dòng)。2018年，全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)防震減災(zāi)法開展執(zhí)法檢查，2019年，全國(guó)人大常委會(huì)又對(duì)河北省貫徹實(shí)施防震減災(zāi)法情況進(jìn)行了執(zhí)法調(diào)研。部分省級(jí)地震部門主動(dòng)與當(dāng)?shù)厝舜?、政協(xié)匯報(bào)工作，征詢對(duì)防震減災(zāi)工作的意見建議。二是接受紀(jì)檢、監(jiān)察、審計(jì)監(jiān)督。中紀(jì)委、監(jiān)察部、審計(jì)暑對(duì)省級(jí)地震局、直屬事業(yè)單位的地震業(yè)務(wù)服務(wù)、項(xiàng)目建設(shè)、財(cái)務(wù)管理等方面進(jìn)行了專門監(jiān)督。三是接受社會(huì)監(jiān)督。地震系統(tǒng)各單位嚴(yán)格落實(shí)《政府信息公開條例》，依托網(wǎng)站、政務(wù)大廳窗口，公布公開的信息，接受社會(huì)的監(jiān)督。認(rèn)真落實(shí)《信訪條例》，公開投訴電話、舉報(bào)箱，成立專門非常設(shè)機(jī)構(gòu)，接受群眾的上訪和信訪。落實(shí)行政復(fù)議和行政應(yīng)訴。

（三）推進(jìn)行政執(zhí)法方面

建立了行政執(zhí)法責(zé)任制，完善了執(zhí)法人員管理、行政許可實(shí)施和執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任追究等管理制度。31個(gè)省局制定了權(quán)力清單并向社會(huì)公布。各地制定地震行政執(zhí)法管理制度100余項(xiàng)，20個(gè)省局細(xì)化了地震行政執(zhí)法裁量標(biāo)準(zhǔn)，確保行政執(zhí)法職權(quán)正確履行。截至目前，省級(jí)地震部門有726人通過培訓(xùn)并取得執(zhí)法資格證。各級(jí)地震部門累計(jì)立案調(diào)查1020余件違法案件，實(shí)施行政處罰380余件，實(shí)施行政許可70,000余件。

三、存在的問題

（一）依法行政意識(shí)不足

各級(jí)地震部門工作人員尊重法律、崇尚法律和遵守法律的氛圍有待進(jìn)一步形成，在履行職責(zé)過程中不能夠熟練應(yīng)用《行政許可法》《行政處罰法》《行政強(qiáng)制法》《政府信息公開條例》等法律法規(guī)，用法治思維和法治方式處理問題的能力不足。一些工作人員在管理防震減災(zāi)事務(wù)中存在慣性思維，憑經(jīng)驗(yàn)辦事，對(duì)法律制度的約束力重視不夠，有令不行、有禁不止現(xiàn)象仍然存在，依法行政意識(shí)亟待提高。

（二）職責(zé)履行不到位

依法管理防震減災(zāi)社會(huì)事務(wù)的能力還相對(duì)薄弱，不敢于執(zhí)法、不善于執(zhí)法，不敢于管理、不善于管理現(xiàn)象，還一定程度地存在。地震部門在地震監(jiān)測(cè)臺(tái)網(wǎng)規(guī)劃建設(shè)方面還缺乏頂層設(shè)計(jì)，未建立相關(guān)實(shí)施監(jiān)管制度，對(duì)社會(huì)地震監(jiān)測(cè)臺(tái)網(wǎng)的建設(shè)監(jiān)管不到位。在地震監(jiān)測(cè)設(shè)施與觀測(cè)環(huán)境保護(hù)方面，不善于與規(guī)劃部門、公安部門協(xié)調(diào)，對(duì)破壞監(jiān)測(cè)設(shè)施與觀測(cè)環(huán)境違法行為查處不力。在履行地震安全性評(píng)價(jià)和抗震設(shè)防要求執(zhí)行監(jiān)管方面，距離貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院“放管服”改革要求還有差距，取消地震安全性評(píng)價(jià)相關(guān)行政許可后，尚未建立有效的監(jiān)管制度，對(duì)審定重大建設(shè)工程地震安全性評(píng)價(jià)報(bào)告確定抗震設(shè)防要求的職責(zé)履行不到位，對(duì)地震安全性評(píng)價(jià)工作監(jiān)管不到位。

（三）行政執(zhí)法能力不足

各級(jí)地震部門行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍不健全，國(guó)務(wù)院“放管服”改革后，部分省級(jí)和市縣級(jí)地震部門撤出了行政審批大廳，撤銷了專門的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，對(duì)行政執(zhí)法人員培訓(xùn)重視不夠，弱化了行政執(zhí)法職能。地震行政執(zhí)法公示、全過程記錄和重大執(zhí)法決定法制審核等制度還未完全建立。地震部門在執(zhí)法內(nèi)容上主要集中在地震監(jiān)測(cè)設(shè)施和觀測(cè)環(huán)境保護(hù)、地震安全性評(píng)價(jià)、抗震設(shè)防要求管理等方面。執(zhí)法手段單一，注重行政處罰、行政許可，對(duì)行政檢查、行政監(jiān)督等其他行政措施重視不夠。

（四）法治監(jiān)督作用發(fā)揮不夠

沒有充分發(fā)揮各級(jí)人大法治監(jiān)督和政協(xié)民主監(jiān)督對(duì)推進(jìn)防震減災(zāi)工作的作用。防震減災(zāi)法實(shí)施情況報(bào)告、地震規(guī)范性文件備案審查、重大行政執(zhí)法決定法制審核等法治監(jiān)督制度還不健全，法治監(jiān)督工作內(nèi)容不夠完善，責(zé)任追究制度缺失，外部監(jiān)督機(jī)制有待完善，專項(xiàng)監(jiān)督檢查、社會(huì)輿論監(jiān)督不夠，內(nèi)部監(jiān)督還沒有形成常態(tài)化、制度化，特別是對(duì)地震安全風(fēng)險(xiǎn)的依法監(jiān)管能力不足，法治建設(shè)短板突出。

四、下一步工作思考

黨的十九屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，必須堅(jiān)定不移走中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路，全面推進(jìn)依法治國(guó)。防震減災(zāi)法治監(jiān)督是國(guó)家法治監(jiān)督體系的有機(jī)組成部分，是確保防震減災(zāi)治理體系轉(zhuǎn)化為防震減災(zāi)治理能力的必要措施，亟需依法加快推進(jìn)。

（一）完善法治監(jiān)督制度

落實(shí)十九屆四中全會(huì)精神和中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015－2020年）》要求，根據(jù)國(guó)家機(jī)構(gòu)改革確定的職責(zé)定位，推進(jìn)完善防震減災(zāi)法律制度，將習(xí)近平總書記關(guān)于防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)系列重要論述和提高自然災(zāi)害重要講話核心要義，以及黨中央國(guó)務(wù)院關(guān)于防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)重大決策部署，通過法律法規(guī)加以固化，并明確監(jiān)督落實(shí)措施，以法治形式加以保障。對(duì)現(xiàn)行防震減災(zāi)法律、法規(guī)、規(guī)章、制度進(jìn)行梳理整合，進(jìn)一步明確防震減災(zāi)屬地黨政領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、行業(yè)監(jiān)管責(zé)任和法人與其他有關(guān)社會(huì)組織主體責(zé)任，推進(jìn)行政執(zhí)法責(zé)任制和責(zé)任追究制度，理順行政執(zhí)法體制，明確行政執(zhí)法責(zé)任，完善執(zhí)法協(xié)作機(jī)制，健全執(zhí)法監(jiān)督體系，確保防震減災(zāi)法制統(tǒng)一。建立制度梳理和完善已有制度的制度，健全制度定期評(píng)估機(jī)制，及時(shí)完善缺陷制度、廢止過時(shí)制度，接受規(guī)范性文件的審查備案，確保法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件合法性和有效性。

（二）嚴(yán)格制度執(zhí)行監(jiān)督

強(qiáng)化監(jiān)督利劍作用，通過推動(dòng)人大執(zhí)法檢查、應(yīng)急管理行政檢查、地震安全問題調(diào)查、社會(huì)主體地震安全維權(quán)等多種方式，不斷強(qiáng)化黨政領(lǐng)導(dǎo)屬地責(zé)任意識(shí)和行業(yè)部門監(jiān)管職責(zé)意識(shí)，推動(dòng)各地各部門落實(shí)地震災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)防治的政府法定責(zé)任。完善地震系統(tǒng)制度執(zhí)行監(jiān)督檢查制度，建立常態(tài)化制度執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)地震系統(tǒng)落實(shí)法律、法規(guī)、規(guī)章、行政規(guī)范性文件情況的監(jiān)督，建立健全制度執(zhí)行情況通報(bào)機(jī)制，把制度執(zhí)行能力納入新時(shí)代系統(tǒng)內(nèi)部單位的考核內(nèi)容，并作為干部選拔任用、考核評(píng)價(jià)的重要依據(jù)，切實(shí)維護(hù)制度權(quán)威，確保制度生命力。

（三）強(qiáng)化行政執(zhí)法監(jiān)督

強(qiáng)化地震行政執(zhí)行系統(tǒng)建設(shè)，全面推行行政執(zhí)法“三項(xiàng)制度”，通過制定地震行政執(zhí)法工作指南、明確重大執(zhí)法事項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)、開展行政執(zhí)法案卷評(píng)查、嚴(yán)格行政執(zhí)法檔案管理、推行行政執(zhí)法獎(jiǎng)懲制度等措施，強(qiáng)化行政執(zhí)法公示、行政執(zhí)法全過程記錄和重大執(zhí)法決定法制審核，加大行政執(zhí)法透明度和內(nèi)部執(zhí)法把關(guān)力度，實(shí)現(xiàn)對(duì)地震行政執(zhí)法的有效監(jiān)督，確保重大執(zhí)法決定合法有效，不斷提升地震行政執(zhí)法規(guī)范化水平。充分利用“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)對(duì)地震行政許可、行政處罰、行政檢查等行政執(zhí)法行為的機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督和系統(tǒng)層級(jí)監(jiān)督。建立行政執(zhí)法統(tǒng)計(jì)年報(bào)制度，有效掌握地震部門行政執(zhí)法總體情況，分析執(zhí)法存在的問題。建立行政執(zhí)法公開機(jī)制，向社會(huì)公開地震系統(tǒng)不同層級(jí)上年度行政執(zhí)法總體情況有關(guān)數(shù)據(jù)，接受社會(huì)監(jiān)督，督促問題整改，不斷提高地震系統(tǒng)法治執(zhí)行力和公信力。

（四）提升執(zhí)法監(jiān)督效能

加大地震系統(tǒng)融入社會(huì)力度，統(tǒng)籌運(yùn)用各級(jí)各類監(jiān)督，充分發(fā)揮外部監(jiān)督作用，不斷強(qiáng)化地震系統(tǒng)黨員干部法制思維、提升法治水平。主動(dòng)爭(zhēng)取和配合全國(guó)人大、國(guó)務(wù)院、全國(guó)政協(xié)開展常態(tài)化法律法規(guī)實(shí)施情況的調(diào)研和督查，推動(dòng)法律法規(guī)的貫徹落實(shí)。積極配合中央和各級(jí)政府巡視、紀(jì)檢、監(jiān)察、審計(jì)，加強(qiáng)對(duì)地震系統(tǒng)單位的業(yè)務(wù)服務(wù)、項(xiàng)目建設(shè)、財(cái)務(wù)管理等方面的專門監(jiān)督。要求地震系統(tǒng)各單位嚴(yán)格落實(shí)《政府信息公開條例》，依托局域網(wǎng)站、政務(wù)大廳窗口，公布公開法制制度、權(quán)責(zé)清單、服務(wù)清單和行政執(zhí)法信息，接受社會(huì)監(jiān)督。要求地震系統(tǒng)各單位健全舉報(bào)和投訴渠道，公開投訴電話、舉報(bào)箱，成立專門非常設(shè)機(jī)構(gòu)，接受群眾的上訪和信訪。積極推進(jìn)地震行政復(fù)議和行政應(yīng)訴，及時(shí)糾正行政執(zhí)法問題、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，在不斷糾正問題中取得進(jìn)步。

（五）提高法治監(jiān)督能力

健全法制審核制度，完善法制審查事項(xiàng)清單，建立法制專家和律師參與重大決策法制審查機(jī)制，落實(shí)法制審核責(zé)任，有效發(fā)揮法制審核監(jiān)督把關(guān)作用。建立系統(tǒng)內(nèi)法制監(jiān)督人員定期輪訓(xùn)制度，提升系統(tǒng)法制監(jiān)督整體水平。健全系統(tǒng)各單位常態(tài)化法制培訓(xùn)制度，提升管理人員法治水平。大力宣傳健全防震減災(zāi)制度體系的重大意義和制度執(zhí)行的重要任用，不斷提高系統(tǒng)內(nèi)部干部職工的制度意識(shí)，提升地震系統(tǒng)整體法制素質(zhì)，為強(qiáng)化制度執(zhí)行監(jiān)督提供廣泛群眾基礎(chǔ)。